Архив номеров

Применение новых методов в рамках совершенствования контрольно-надзорной деятельности ЦМТУ Росстандарта

Межрегиональные территориальные управления (МТУ) Росстандарта в сфере технического регулирования осуществляют функции по государственному метрологическому надзору, надзор за соблюдением требований технических регламентов и обязательных требований государственных стандартов, отнесённых законодательством Российской Федерации к компетенции Росстандарта.

– Марина Григорьевна, расскажите, пожалуйста, когда создана ваша служба и какие задачи стоят перед коллективом Центрального межрегионального территориального управления (ЦМТУ) Росстандарта и вашими региональными структурами.

– ЦМТУ Росстандарта образовано по приказу Ростехрегулирования от 12.08.2004 г. № 21 «О создании территориальных органов Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии» и выполняет функции в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. № 294, на территории Центрального федерального округа Российской Федерации, реализуя свои функции и полномочия через территориальные отделы (инспекции).

При осуществлении надзора мы руководствуемся ФЗ № 184 «О техническом регулировании», ФЗ № 294 от 26.12.2008 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», ФЗ № 102 от 26.06.2008 г. «Об обеспечении единства измерений».

Продукция, поднадзорная Росстандарту, – технически сложная. Это лифты; низковольтное оборудование; кабельно-проводниковая продукция; машины и оборудование; оборудование, работающее во взрывоопасных средах; оборудование, работающее на газообразном топливе; колесно-транспортные средства и их компоненты; оборудование для детских и игровых площадок, а также цементы; смазочные материалы, масла и специальные жидкости; электрическая энергия, моторное топливо и др.

Задачи, поставленные перед нами в сфере обеспечения единства измерения и безопасности продукции, – серьезные и ответственность высока. С ведомства спрашивают и за эффективность контрольно-надзорных мероприятий, и за полноту мер, и за общественно значимые результаты надзора, которые выражаются в уменьшении нарушений в поднадзорной сфере и минимизации рисков причинения вреда.

В ситуации, когда территориальные отделы малочисленны, специализация в принципе невозможна. Инспектора, которые вчера проверяли лифты, сегодня проверяют цемент, завтра – моторное топливо, послезавтра – электрическую энергию (для справки: сегодня в ЦМТУ 72 инспектора на весь ЦФО, в 1994 г. было 639 инспекторов. В целом по стране в системе Росстандарта в 1994 г., в соответствии с ПП РФ от 12.02.1994 г. № 100, было 2200 инспекторов, а в 2017 г.– 300).

Конечно, в этих условиях необходимо менять сложившуюся практику проведения проверок. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности (КНД)– основная задача, которая нашла свое отражение в плане мероприятий («дорожной карте») по совершенствованию КНД в Российской Федерации, утверждённом распоряжением Правительства РФ от 1 апреля 2016 г. № 559-р.

Изменение системы государственного контроля – основная задача Программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утвержденной 21 декабря 2016 г. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, срок реализации Программы – до 2025 г.

Целесообразность, эффективность, продолжительность, периодичность и формы надзора сегодня требуют современного подхода как со стороны государства, так и со стороны бизнеса. Это:

    • совершенствование обязательных требований, подлежащих проверке;
    • применение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля;
    • развитие информационно-коммуникационных технологий в КНД;
    • совершенствование профилактики и консультирования органами контроля;
    • изменение законодательства об административной ответственности.

В целом проблематика обязательных требований остается в фокусе не только общественного внимания, но и Президента РФ, Правительства РФ. Так, распоряжением Правительства РФ от 17.01.2019 г. № 20-р в рамках работы по трансформации делового климата утверждён план по отмене (пересмотру) избыточных требований, а также вышли поручения Президента РФ и Правительства РФ о запуске масштабной кампании по пересмотру обязательных требований в отдельных сферах в рамках «регуляторной гильотины».

– Какие новации в сфере контроля применяются в настоящее время, например, ваша служба берёт на вооружение достижения в области цифровой экономики?

– В эпоху развития цифровой экономики большое значение имеет вопрос внедрения цифрового государственного контроля. Внедрение цифрового контроля позволяет исключить или значительно сократить участие сотрудников органов контроля в осмотре производственных объектов, предметов проверки, анализе документов, что в свою очередь повышает эффективность контрольных мероприятий и снижает затраты подконтрольных лиц, связанные с проведением проверок. Внедрение дистанционного сбора сведений и автоматического анализа данных даёт возможность увеличить как число проверенных лиц или объектов, так и глубину проверок при сохранении численности инспекторов.

В 2015 г. в 294-ФЗ введена статья 8.1 «Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)», определившая понятие, цели и основные принципы внедрения данного подхода в КНД.

В законе дано определение риск-ориентированного подхода, согласно которому – это метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности к определённой категории риска, либо определённому классу (категории) опасности.

Введение такого подхода предполагает возможность оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.

При этом важно отметить, что новый принцип не сводится к увеличению или уменьшению интенсивности контрольно-надзорных мероприятий (КНМ), их увеличение или уменьшение не является самоцелью и не способно само по себе значительно повлиять на результативность осуществления контрольно-надзорных функций. Интенсивность КНМ должна зависеть исключительно от выбранной модели управления рисками в подконтрольной (поднадзорной) сфере.

В России имеется опыт оценки риска в области промышленной безопасности, когда периодичность проверок Ростехнадзором устанавливается с учётом классов опасных производственных объектов, портового контроля, когда на основании определённых критериев оценки риска определяется группа риска для конкретного судна, что является основанием для определения периодичности контроля.
Использование оценки группы риска при планировании государственного надзора успешно применяется в мировой практике. На уровне Европейского союза принято большое количество актов, устанавливающих необходимость применения риск-ориентированного подхода в большей части сфер деятельности, таких как:

    • безопасность труда;
    • безопасность продуктов питания;
    • контроль выбросов промышленных предприятий;
    • контроль в сфере охраны окружающей среды и др.

Преимущества использования рисковой модели:

    • переориентация КНД на объекты повышенного риска;
    • отсутствие плановых проверок для объектов низкого риска и сокращение частоты проверок для добросовестных подконтрольных субъектов;
    • общее сокращение избыточных административных издержек (перераспределяются пропорционально опасности деятельности и добросовестности субъектов);
    • повышение результативности КНД, выражающееся в улучшении общественно-значимых показателей (снижение смертности, числа пожаров, количества катастроф и т. д.);
    • повышение эффективности использования материальных, финансовых и человеческих ресурсов;
    • общее снижение числа проверок при одновременном улучшении общего состояния в сфере государственного контроля.

– Предполагается ли новая система оценки эффективности и результативности надзора?

– Сегодня в средствах массовой информации много говорится о неэффективности надзорных мероприятий. Но кто, как и чем сегодня может измерить эффективность? Если один эксперт считает увеличение числа отрицательных проверок признаком эффективности контрольно-надзорного органа, а другой эксперт считает эффективностью уменьшение отрицательных проверок. Количество проведённых проверок ведомством оценивается без учёта численности конкретного ведомства и т. д.

Новая система оценки предполагает следующее.

Ориентироваться не на формальные показатели (количество проверок, наложенных штрафов, выполнение планов), а на общественно-значимые результаты контроля и надзора (уменьшение пожаров, аварий, несчастных случаев, болезней), на интеграцию показателей эффективности в отчетность и планы деятельности ведомства.

Показатели результативности.

Общественно значимые результаты, связанные с минимизацией причинения вреда:

    • число погибших при пожарах;
    • число пострадавших при пожарах;
    • материальный ущерб от пожаров и т. д.

Показатели эффективности.

В существующей системе это выполнение плана проверок; доля проверок, результаты которых признаны недействительными; доля проверок, по итогам которых выявлены правонарушения (в процентах от общего числа проведённых плановых и внеплановых; отношение суммы взысканных административных штрафов к общей сумме наложенных административных штрафов).
В перспективе: показатели эффективности – это величина предотвращённого ущерба охраняемым ценностям в расчёте на количество проверок и единицу использованных материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Как следствие:

    • экономичность (используемые надзором ресурсы);
    • избыточность (потенциальные издержки бизнеса).

Разработка критериев эффективности надзора на основе анализа ситуации в поднадзорной сфере (объектах надзора), на предмет снижения нарушений, а не увеличения проверок и штрафов. Конечная цель мероприятий: переориентация на предотвращение грубых нарушений и объекты повышенного риска.

(В существующей системе: ориентация на формальные показатели и слабое отражение общественной значимости контроля; отсутствие методики интерпретации показателей (должны снижаться или увеличиваться); не учтена специфика видов контроля и т. д.)

Проведение плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска осуществляется:

    • для категории высокого риска – ежегодно;
    • для категории значительного риска – один раз в два года;
    • для категории среднего риска – не чаще чем один раз в три года;
    • для категории умеренного риска – не чаще чем один раз в пять лет;
    • для категории низкого риска – плановые проверки не проводятся.

Постановлением Правительства РФ от 02.03.2017 г. № 245 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 17.08.2016 г. № 806» в перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода, включён федеральный государственный метрологический надзор, осуществляемый Росстандартом.

1. Измерения при осуществлении деятельности в области здравоохранения средняя
2. Измерения при осуществлении ветеринарной деятельности низкая
3. Измерения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды низкая
4. Измерения при выполнении работ по обеспечению безопасных условий и охраны труда низкая
5. Измерения при осуществлении производственного контроля за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта умеренная
6. Измерения при осуществлении торговли, выполнении работ по расфасовке товаров умеренная
7. Измерения при выполнении государственных учётных операций и учете количества энергетических ресурсов (за исключением измерений при выполнении учета количества электрической и (или) тепловой энергии, осуществляемых потребителями электрической и (или) тепловой энергии) средняя
8. Измерения при выполнении учёта количества электрической и (или) тепловой энергии, осуществляемые потребителями электрической и (или) тепловой энергии низкая
9.  Измерения при оказании услуг почтовой связи умеренная
10. Измерения при учёте объёма оказанных услуг электросвязи операторами связи и обеспечении целостности и устойчивости функционирования сети связи общего пользования средняя
11. Измерения при осуществлении геодезической и картографической деятельности низкая
12. Измерения при осуществлении деятельности в области гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды средняя
13. Измерения при проведении банковских, налоговых, таможенных операций и таможенного контроля умеренная
14. Измерения при выполнении работ по оценке соответствия продукции и иных объектов обязательным требованиям в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании средняя

Постановлением Правительства от 26.12.2017 г. № 1643 внесено изменение в Положение об осуществлении федерального государственного метрологического надзора, утверждённое постановлением Правительства РФ от 06.04.2011 г. № 246 (далее – Положение), в соответствии с которым Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии и его территориальные органы осуществляют надзор с применением риск-ориентированного подхода и проверочных листов.

Риск-ориентированный подход применяется с целью учёта тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения субъектом хозяйственной деятельности (СХД) обязательных требований.

Отнесение деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к категории риска осуществляется Росстандартом с учётом перечня измерений, выполняемых в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений, по категории риска в соответствии с приложением к Положению.

    • Измерения при осуществлении деятельности в области здравоохранения средняя
    • Измерения при осуществлении ветеринарной деятельности низкая
    • Измерения при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды низкая
    • Измерения при выполнении работ по обеспечению безопасных условий и охраны труда низкая
    • Измерения при осуществлении производственного контроля за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта умеренная
    • Измерения при осуществлении торговли, выполнении работ по расфасовке товаров умеренная
    • Измерения при выполнении государственных учётных операций и учете количества энергетических ресурсов (за исключением измерений при выполнении учета количества электрической и (или) тепловой энергии, осуществляемых потребителями электрической и (или) тепловой энергии) средняя
    • Измерения при выполнении учёта количества электрической и (или) тепловой энергии, осуществляемые потребителями электрической и (или) тепловой энергии низкая
    • Измерения при оказании услуг почтовой связи умеренная
    • Измерения при учёте объёма оказанных услуг электросвязи операторами связи и обеспечении целостности и устойчивости функционирования сети связи общего пользования средняя
    • Измерения при осуществлении геодезической и картографической деятельности низкая
    • Измерения при осуществлении деятельности в области гидрометеорологии, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды средняя
    • Измерения при проведении банковских, налоговых, таможенных операций и таможенного контроля умеренная
    • Измерения при выполнении работ по оценке соответствия продукции и иных объектов обязательным требованиям в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании средняя

При наличии критериев, позволяющих отнести деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя, объект государственного контроля (надзора) к различным категориям риска, подлежат применению критерии, относящие объект государственного контроля (надзора) к более высоким категориям риска или классам опасности.

При отнесении деятельности СХД к категориям риска учитываются данные о привлечении к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 19.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае наличия постановления о привлечении к административной ответственности вступившего в законную силу:

    • в течение пяти лет со дня принятия решения об отнесении деятельности СХД к категории умеренного или низкого риска;
    • в течение трёх лет со дня принятия решения об отнесении деятельности СХД к категории среднего риска;
    • в течение двух лет со дня принятия решения об отнесении деятельности СХД к категории значительного риска.

Категория риска повышается:

    • деятельность, отнесенная к категории умеренного или низкого риска, относится к категории среднего или умеренного риска,
    • деятельность, отнесенная к категории среднего риска, относится к категории значительного риска,
    • деятельность, отнесенная к категории значительного риска, относится к категории высокого риска.

Разработка и использование проверочных листов (списков контрольных вопросов под конкретную сферу (предмет) надзора), позволит, с одной стороны, субъекту хозяйственной деятельности понимать, что у него будут проверять, с другой стороны, инспектор по результатам их рассмотрения сможет проанализировать наличие условий для соблюдения установленных требований, для стабильного выпуска соответствующей (качественной) продукции, обусловленных современным технологическим оборудованием, наличием и соответствием системы организации контроля продукции, сырья, процессов, условий хранения, транспортирования и др.

– Предусматриваются ли меры поощрения для добросовестных производителей?

– Да, например, когда в качестве профилактических мероприятий вместо проверки выдается предостережение о недопустимости нарушения. Вводится система поощрений для добросовестных предпринимателей, как следствие – перевод из более высокой категории риска в более низкую категорию.

В числе мероприятий, направленных на совершенствование КНД, хотелось бы отметить необходимость межведомственного взаимодействия с иными надзорными органами. Накоплен положительный опыт взаимодействия с общественными организациями:

    • с Федерацией автовладельцев России;
    • Обществом защиты прав потребителей «Народный контроль»;
    • Региональной общественной организацией потребителей топлива «Гражданский контроль качества топлива»;
    • Ассоциацией производителей цемента «Союзцемент»;
    • Ассоциацией производителей радиаторов отопления.

По их информации мы проводим внеплановые проверки и выявляем контрафактную продукцию.

В завершение хочу отметить, что, несмотря на невысокие категории риска в поднадзорных сферах, обеспечение единства измерений направлено на достижение устойчивого и сбалансированного социально-экономического развития государства.

Также хотелось бы подчеркнуть, что обеспечение рынка качественными и безопасными товарами, защита от недостоверных измерений – задача не только отдельно взятого ведомства, которому поручено осуществлять контроль и надзор, она требует заинтересованного участия от всех нас. 

«Мир измерений» Май 2019

Рубрика: Фундаментальная физика и метрология
Автор(ы): Т. Курапина
01.05.2019

448
Поделиться:

Подписка

Материалы по данной теме можно СКАЧАТЬ в Электронной Библиотеке >>>



Доступна мобильная версия журнала "Мир измерений"

Журнал Мир измерений в App Store Журнал Мир измерений на Google play