Регулирование профессиональной деятельности: анализ мирового опыта. Ч. 2 Европа и Российская Федерация

Высокая квалификация может существенно нивелировать конкурентные дефициты, а низкая — стать причиной недостаточной эффективности даже при благоприятных стартовых условиях. Уровень компетенций оказывается определяющим компонентом роста производительности труда во всех отраслях экономики, особенно в постиндустриальных, где требования к навыкам, знаниям и умениям существенно выше.

В первой части статьи мы рассмотрели особенности государственного регулирования профессиональной деятельности в США и Канаде¹. Напомним, что под государственным регулированием понимается санкция государства в части предоставления права заниматься профессиональной практикой на основе квалификационного портфолио, членства в профессиональной организации, прохождения тестирования или иного испытания. Вторая часть посвящена анализу состояния данной сферы в Великобритании, Европейском союзе (ЕС) и Российской Федерации.

Великобритания

Лицензирование и сертификация

Собственный список регулируемых профессий, предназначенный для недопуска на рынок неквалифицированных работников, сформирован в Соединенном Королевстве². Термин «регулируемая профессия» определен в британском Законе о профессиональных квалификациях и предполагает род занятий, для осуществления которых требуется особый правовой статус.

В Великобритании обязательному регулированию подлежит перечень профессий, схожий по составу с перечнем ЕС: врачи, педагогические работники, архитекторы, фармацевты, нотариусы, юристы, ветеринары, бухгалтеры, пилоты гражданской авиации, а также ряд профессий, связанных с различными областями деятельности, в т.ч. с сельским хозяйством, экологией, добычей и использованием природных ресурсов³. Вплоть до 1 февраля 2020 г. страна была частью ЕС и действовала в русле общеевропейских правовых норм. После брексита многие нормы продолжили работать «по инерции».

Для разных профессий могут быть применимы различные способы приобретения квалификации, которые подлежат лицензированию, в частности: документ об образовании, оценка портфолио, стажировка, обучение на рабочем месте. Иногда эти способы комбинируются. В дополнение к образовательным требованиям многие лицензируемые профессии предполагают сдачу профессиональных экзаменов или выставление оценок со стороны регулирующего органа, который оценивает знания, навыки и компетентность кандидата⁴. Важно отметить, что конкретные требования могут варьироваться в зависимости от лицензируемой профессии и регулирующего органа. Часто процесс продления лицензии является гораздо более простым и менее трудозатратным, чем процесс ее первичного получения.

В ряде случаев действует единый национальный регулятор, который формирует единые требования к профессии. Однако гораздо чаще функции распределяются между несколькими регуляторами по географическому признаку. Так, например, деятельность юриста в Уэльсе и Северной Ирландии регулируется отдельными органами: Юридическим советом Уэльса и Юридическим советом Северной Ирландии соответственно. Для других частей Соединенного Королевства данную функцию выполняет Управление по регулированию юридической деятельности, которому передал соответствующее право Юридический совет Великобритании. Следовательно, в реестр регуляторов внесены три строки с наименованием профессии «юрист». Различаться они будут территориальными юрисдикциями. В первом случае это будет Уэльс, во втором — Северная Ирландия, в третьем — Англия и Шотландия. Школьный учитель — профессия, подлежащая обязательному лицензированию во всех частях страны и регулируемая различными институциями: Агентством по регулированию преподавания (Англия), Советом по трудовым ресурсам в сфере образования (Уэльс), Генеральным педагогическим советом Шотландии и Генеральным педагогическим советом Северной Ирландии.

Для удобства навигации в профессиях в Великобритании создан специальный «поисковик лицензий»⁵. Список сформирован по итогам коммуникации с департаментами, ведомствами и регулирующими органами страны.

Многие регулируемые профессии в таких секторах, как здравоохранение, юриспруденция, инженерия, бухгалтерский учет и образование, предполагают получение профессиональных сертификатов (наряду с лицензиями). Сертификаты выдаются профессиональными организациями, регулирующими органами или дипломированными институтами, различными для каждой отрасли или сферы деятельности. Для получения профессионального сертификата обычно необходимо выполнить образовательные требования, приобрести соответствующий опыт работы, сдать экзамены, проводимые профессиональным сообществом, и поддерживать непрерывное профессиональное развитие⁶.

Аккредитация образования

Аккредитация профессионального образования в Великобритании — комплексный процесс, в котором участвуют многие органы и организации, ответственные за обеспечение стандартов качества в различных секторах данной сферы. В этой стране не действует система аккредитации в том смысле, в каком она понимается в США. В Соединенном Королевстве проверка качества образования осуществляется назначенной правительством организацией — Агентством по обеспечению качества высшего образования (QAA) и внешними экспертами, определенными учебными заведениями.

Процедура аккредитации проводится на добровольной основе и едина для всех типов учебных заведений⁷. Так, действует программа правительства Великобритании по аккредитации онлайн-образования (OEAS), оператором которой выступает министерство образования. На правительственном сайте указано, что данный тип аккредитации не является регулируемым, т.е. предполагает добровольное участие⁸.

Также британские вузы и колледжи в целях усиления своих позиций на рынке образовательных услуг могут получить аккредитацию в международных организациях, в частности в Глобальной комиссии по аккредитации образования (GEAC). Данный тип аккредитации представляет собой комплексный процесс, который предполагает тщательную оценку миссии, управления, программ, преподавательского состава, помещений и ресурсов учебного заведения. Аккредитация по методике GEAC призвана способствовать постоянному совершенствованию и обеспечению подотчетности учреждений перед заинтересованными сторонами.

Преимущества аккредитации в GEAC распространяются не только на само учреждение, она также приносит пользу учащимся, родителям и работодателям. Процедура обеспечивает уверенность в том, что учебное заведение предоставляет качественное образование, соответствующее признанным стандартам, готовит студентов к успеху в выбранных ими областях и способствует развитию квалифицированной рабочей силы. Аккредитация также обеспечивает основу для трансфера образовательных кредитов и признания документов об образовании между учебными учреждениями и юрисдикциями. Аккредитованные организации должны проходить периодические проверки и оценки для поддержания статуса⁹.

Европейский союз

Требования к регулируемым профессиям

В Европейском союзе профессия считается регулируемой, если для доступа к ней и осуществления деятельности необходимо наличие определенной профессиональной квалификации. Признание профессиональных квалификаций в государствах — членах ЕС нормируется Директивой 2005/36/EC, что позволяет добиваться свободного оборота регулируемых профессий между европейскими странами¹⁰, в которых наблюдается значительное несовпадение требований.

Для того чтобы упростить процесс трансграничного признания профессий/квалификаций, требования к регулируемым профессиям были систематизированы Европейской комиссией¹¹. В Европейском реестре регулируемых профессий они объединены в «родственные» группы (таксоны), сложившиеся в отдельных государствах ЕС и Швейцарии. Их наименование и наполнение зависит от страны или конкретного региона. Реестр содержит порядка 6,5 тыс. записей. Также он включает информацию о компетентных органах, регулирующих профессии в разных странах, контактных лицах по конкретной профессии, а в ряде случаев — о требованиях к стажировкам и способах валидации квалификации с указанием осуществляющих ее органов.

Анализ требований к профессиям в ЕС позволил сформулировать некоторые общие принципы:

• для удобства наименования профессий приведены на национальных языках;
• входные требования к профессиям в разных странах в целом схожи, но могут различаться (так, для работы массажистом в Швейцарии и Люксембурге необходимо наличие профильного образования, в то же время в Хорватии такого требования нет и для допуска к практике достаточно просто валидации портфолио);
• в ряде государств (главным образом имеющих федеративное устройство) требования к профессиям варьируются в зависимости от конкретной административно-территориальной единицы — в частности, в Австрии профессия «инструктор по горным лыжам» является регулируемой только в четырех федеральных землях (Верхней Австрии, Каринтии, Тироле и Форальберге), а для профессии «археолог» наличие лицензии обязательно во фламандской части Бельгии, но не во франкоязычной;
• наблюдается широкий диапазон требований к длительности стажировки (там, где она есть) в зависимости от страны и выбираемой профессии: от 1 месяца для технического специалиста по управлению воздушным движением в Германии до 6 лет для детского психиатра в Греции и нейрохирурга в Венгрии.

В Европе для семи профессий действует автоматическая система транснационального признания квалификации: врачи, медсестры, стоматологи, ветеринары, акушерки, фармацевты и архитекторы¹². Соискатель заявляет свою квалификацию и предоставляет необходимые документы (перечисленные в Приложении V Директивы ЕС 2005/36/EC) в соответствующий компетентный орган принимающей страны. Образовательные программы по этим семи профессиям гармонизированы во всех государствах и требуют минимальных согласований при трудоустройстве в другой стране ЕС.

Для некоторых профессий, где иностранный язык имеет особое значение, может быть проведена языковая оценка (например, для врачей). Орган оценивает и сравнивает иностранные квалификации с национальными требованиями. Если различия существенны, то для признания могут быть применены дополнительные инструменты, такие как тесты на профпригодность или установление периода адаптации. В определенных установленных законодательством случаях принимающая страна может проверить профессиональную квалификацию лица перед первым предоставлением услуги.

Некоторые требования по регулированию профессий закреплены на уровне отдельных стран. Например, в Австрии обязательному регулированию подлежат следующие профессии: медицинские работники, фармацевты, ветеринары, налоговые и финансовые консультанты, адвокаты, архитекторы, инженеры, строители, социальные работники.

В соответствии с Законом Австрии «О торговле» в определенных сферах подтверждение квалификации обязательно только для осуществления деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или менеджера и не требуется в случае занятости на промышленном производстве (в организации). Это касается профессий, связанных с оказанием услуг населению, в т.ч. кровельщиков, трубочистов, портных, переплетчиков, проектировщиков и монтажников коммунальных сетей, специалистов бьюти-индустрии и др. В официальных источниках содержится аргументация о необходимости регулирования таких областей деятельности. Так, для профессии «гробовщик» приводится следующее обоснование: надлежащая квалификация гробовщика сведет к минимуму риск заражения, передачи инфекционных болезней и эпидемий, а также не допустит нанесения психологического ущерба родственникам покойного в случае неправильной работы или некорректного поведения специалиста. Целесообразность регулирования профессии «трубочист» обусловлена экологическими причинами и противопожарной безопасностью.

Многие профессии в Австрии требуют обязательной регистрации в профессиональных организациях, в т.ч. связанные с медициной, туризмом, коллекторской деятельностью, управлением недвижимостью, пекарным и кондитерским производством, изготовлением, ремонтом и обслуживанием музыкальных инструментов (только для осуществления этих видов деятельности в качестве индивидуального предпринимателя или менеджера), а также профессия «автомеханик» (регулирование обязательно для всех случаев).

В Хорватии для многих профессий предусмотрено обязательное страхование профессиональной ответственности, в т.ч. при трансграничном перемещении внутри ЕС. К ним относятся ветеринары, адвокаты, архитекторы, инженеры, строители, геодезисты, электрики. Как правило, регулирование актуально преимущественно для самозанятых лиц. Хорватия — одна из немногих стран ЕС, где регулированию подлежат такие профессии, как фотограф или официант.

Аккредитация образования

В ЕС не существует централизованной системы аккредитации вузов. Аккредитация является прерогативой отдельных государств-членов и их национальных агентств по обеспечению качества образования.

Однако Европейская ассоциация по обеспечению качества высшего образования (ENQA)¹³ координирует и продвигает сотрудничество в данной области между странами ЕС через свое членство в национальных агентствах¹⁴.

Некоторые организации, такие как Европейское агентство по высшему образованию и аккредитации (EAHEA)¹⁵ и Европейский центр независимой сертификации в области электронного обучения (ECICEL)¹⁶, предлагают услуги по аккредитации высшим учебным заведениям по всей Европе, но их аккредитация носит неправительственный характер и является добровольной.

Российская Федерация

Обязательное регулирование

Система регулирования профессий действует и в России. Как и в большинстве других стран, она развивалась поступательно. Ключевым фактором регулирования становилась его востребованность со стороны профессиональных сообществ. Отрасли, где уже назрела необходимость в контроле за допуском на рынок труда, сформировали собственные системы лицензирования, сертификации и самоорганизации. Используемые ими механизмы далеко не всегда идентичны и комплементарны. Если рассматривать отраслевой разрез, то регулируемые профессии в России — это профессии, связанные с медициной, юриспруденцией, преподаванием, государственной службой, закупочными процедурами, оценкой собственности.

К сожалению, на сегодняшний день государственное регулирование обошло стороной профессии, предполагающие предоставление услуг и продажу товаров самозанятыми лицами и индивидуальными предпринимателями, и преимущественно связано с удовлетворением потребности организаций в квалифицированных кадрах. Лица, непосредственно оказывающие услуги населению и не являющиеся наемными работниками, чаще всего не имеют над собой никаких регуляторов ни в лице работодателя, ни в лице государства.

Необходимо отметить, что в Российской Федерации «лицензирование» является более узким понятием, чем в других странах, предполагает только одну из форм обязательного регулирования профессии и, как правило, относится к юридическим лицам. Поэтому вместо «лицензирования» применительно к нашей стране мы будем использовать термин «обязательное регулирование».

На сегодняшний день в России регулирование профессий осуществляется по отраслевому принципу, а региональное регулирование представлено лишь сертификацией работников по отдельным профессиям (квалификациям). Основные рычаги профессионального регулирования находятся в руках у федеральных институций. Однако региональными проводниками выступают объединения работодателей и деловые объединения в субъектах РФ: региональные отделения Российского союза промышленников и предпринимателей и Торгово-промышленной палаты РФ, которые взаимодействуют с отраслевыми сообществами и формируют программы с необходимым отраслевым уклоном. Как правило, сертификация осуществляется по завершении работником курса дополнительного профессионального образования с прохождением итогового испытания, по результатам которого принимается решение об аттестации и выдаче сертификата. Однако, в отличие от стран Запада, такие документы не всегда высоко востребованы работодателями.

В России сформирован универсальный инструментарий регулирования профессий — независимая оценка квалификации (в наибольшей степени являющаяся аналогом сертификации в международной практике), которая регламентируется Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» и подзаконными актами Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации. На сегодняшний день лишь несколько областей профессиональной деятельности содержат обязательное требование к проведению независимой оценки квалификации: лифтовая отрасль, сфера подъемных сооружений и вертикального транспорта, финансовый рынок, а также организация работ по инженерным изысканиям, подготовка проектной документации, работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу объекта капитального строительства¹⁷. В 2025 г. к ним добавятся отдельные квалификации в сфере противодействия чрезвычайным ситуациям.

Лицензирование и аккредитация образовательной деятельности

Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлено, что образовательная деятельность в Российской Федерации подлежит лицензированию. Профильным Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании» определено, что лицензирование образовательной деятельности осуществляется лицензирующим органом, функции которого выполняет Рособрнадзор. Практические аспекты лицензирования образовательных организаций также регламентированы данным законом.

Кроме того, в соответствии с законодательством в Российской Федерации осуществляется государственная аккредитация образовательной деятельности организаций — получателей образовательных лицензий. В частности, при ее проведении указываются уровни образования и направления подготовки (либо укрупненные группы профессий, специальностей и направлений подготовки). Сведения о госаккредитации вносятся в Реестр организаций, осуществляющих образовательную деятельность по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам. Таким образом обеспечивается дополнительная защита от некачественных услуг, предлагаемых на этом рынке.

Помимо обязательных «контрольных» процедур, применяемых к образованию, российское законодательство предоставляет возможность использовать дополнительные — в частности, общественную и профессионально-общественную аккредитацию (ПОА). Под общественной аккредитацией понимается признание соответствия уровня деятельности учебного заведения критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций. Объектом аккредитации в данном случае является непосредственно образовательная организация. ПОА — один из видов негосударственной оценки качества программ профессионального образования, позволяющий определить степень их соответствия требованиям профессиональных стандартов. Порядок проведения ПОА, критерии оценки образовательных программ для аккредитации устанавливаются отраслевыми профессиональными объединениями работодателей, в частности советами по профессиональным квалификациям. Последние осуществляют мониторинг деятельности аккредитующих организаций, ведут в открытом доступе реестры ПОА, имеют право формировать рейтинги аккредитованных образовательных программ¹⁸.

Министерство высшего образования и науки Российской Федерации формирует Перечень организаций, проводящих профессионально-общественную аккредитацию образовательных программ высшего образования и (или) соответствующих дополнительных профессиональных программ¹⁹. Для каждой аккредитующей организации (преимущественно имеющей отраслевой характер деятельности) приведен свой список аккредитуемых образовательных программ. Реестр Минобрнауки России периодически обновляется. На сегодняшний день в нем содержатся сведения о 135 аккредитующих организациях, 16 из них являются базовыми для советов по профессиональным квалификациям²⁰.

Заключение

По итогам анализа сведений о регулируемых профессиях в рассмотренных странах можно сделать следующие выводы.

Соединенное Королевство имеет децентрализованную систему аккредитации образования. Аккредитаторами выступают государственные организации и отдельные эксперты — как правило, из системы образования. Выбор аккредитатора часто зависит от направления подготовки в рамках оцениваемой программы, способа реализации образовательного процесса и других факторов. В ряде случаев британские учебные заведения обращаются за аккредитацией в международные агентства.

В ЕС как наднациональной институции система аккредитации развита слабо. Данный вопрос решается на уровне конкретных стран. Однако общеевропейские некоммерческие организации стремятся к установлению международного диалога в вопросах аккредитации.

Система регулирования профессий в России во многом близка к таковой в США, однако есть некоторые отличия:

• регулирование профессий на региональном уровне представлено не так широко, как в США и других странах;
• существует (еще более, чем в США) широкое многообразие форм регулирования профессий, «не приведенных к единому знаменателю», т.е. различающихся как по способу проведения процедуры, так и по статусу и административной принадлежности регуляторов (где-то регулятором выступает государство в лице профильных органов, где-то — саморегулируемые организации, где-то — профессиональные сообщества, в частности советы по профессиональным квалификациям).

В России не предусмотрено регулирование профессий, связанных с непосредственным оказанием услуг клиентам (сервис) и предполагающих самозанятость работника. Отсутствие над специалистом каких-либо регулирующих институций (в лице работодателя, контролера-регулятора, государства и т.д.) создает условия для допуска на рынок неквалифицированных специалистов, снижает безопасность предоставляемых гражданам услуг, увеличивает риски причинения вреда здоровью потребителей.

Профессиональный экзамен должен стать неотъемлемым элементом допуска к регулируемым профессиям в Российской Федерации, поскольку на сегодняшний день это наиболее эффективный и объективный инструмент оценки компетенций, знаний, навыков и умений работников.

¹ См. «Стандарты и качество» № 11 (2024).

² https://www.gov.uk/government/publications/professions-regulated-by-law-in-the-uk-and-their-regulato.....

³ https://www.gov.uk/government/publications/professions-regulated-by-law-in-the-uk-and-their-regulato.....

⁴ https://assets.publishing.service.gov.uk/media/60f954e0e90e0703b33b2970/recognition-professional-qua....

⁵ https://www.gov.uk/find-licences.

⁶ https://uk.indeed.com/career-advice/career-development/best-certifications.

⁷ https://en.wikipedia.org/wiki/Higher_education_accreditation_in_the_United_Kingdom.

_⁸ https://www.gov.uk/government/publications/accreditation-for-online-education-providers/accreditatio....

⁹ https://www.globaleducationaccreditingcommission.org/about-accreditation.

¹⁰ https://www.affarieuropei.gov.it/en/activity/recognition-of-professional-qualifications/regulated-pr....

¹¹ https://ec.europa.eu/growth/tools-databases/regprof/professions.

¹² https://mrosp.gov.hr/highlights-7158/your-europe/labour-market-and-employment/regulated-professions-....

¹³ https://www.enqa.eu.

¹⁴ https://ecahe.eu.

¹⁵ https://www.eahea.org.

¹⁶ https://ecicel.org/about-us/.

¹⁷ Градостроительный кодекс Российской Федерации, ст. 55.5-1.

¹⁸ https://nark.ru/poa/.

¹⁹ https://minobrnauki.gov.ru/action/prof-public_accreditation/.

²⁰ https://minobrnauki.gov.ru/action/prof-public_accreditation/.

01.01.2025

---

448

Поделиться: