Информационно-технические справочники по наилучшим доступным технологиям. Зачем и как их использовать?

Наилучшие доступные технологии в текущей ситуации представляют собой инструмент разграничения устаревших и современных технологий. Он позволяет органам власти эффективно выстраивать механизмы регулирования для решения различных задач в рамках проводимой государственной политики.

Технологическая трансформация промышленного производства, т.е. переход к более эффективному способу производства необходимых товаров, материалов и продуктов, рассматривается как одна из важнейших задач динамичного развития национальной экономики. Устойчивое совершенствование социально-экономических систем (важнейший фактор жизнеспособности любого государства) может быть обеспечено за счет взвешенного, разумного применения регуляторных инструментов промышленной, социальной и экологической политик.

Статья посвящена анализу опыта использования ключевого инструмента экологической промышленной политики Российской Федерации последних 10 лет — системы информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям (ИТС НДТ), а также ответу на вопрос о том, как следует применять ИТС НДТ для достижения наибольшего положительного эффекта в существующей на сегодня системе государственного регулирования.

Предпосылки появления нового регуляторного инструмента

Во второй декаде XXI века на высоком административном уровне обратили внимание на очевидный для многих факт, что для государственного регулирования в природоохранной сфере чрезмерно активно используется практика установления трудновыполнимых или практически технологически не исполнимых обязательных требований к промышленным предприятиям, причем такая практика серьезно сдерживает технологическое развитие промышленности, а следовательно, и экономики страны [1].

Предприятия утрачивают стимулы к обновлению производственных технологий, поскольку в любом случае, независимо от реализуемых программ по модернизации, оказываются «все равно неправы», т.к. не могут соблюсти нереалистичные, недостижимые требования к показателям негативного воздействия на окружающую среду (НВОС). Надзорные органы, в свою очередь, вынуждены делать вид, что все более или менее соответствует действующим природоохранным нормам. В результате сложилась ситуация, когда переусложненная природоохранная документация и отчетность, которая чаще всего готовилась консалтинговыми компаниями по контрактам «под ключ» и подавалась в надзорные органы, в ряде случаев перестала отражать реальность, а платежи за НВОС и штрафы, выплачиваемые предприятиями, стали современной формой продажи индульгенций.

В 2014 г. инициатива Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации по стимулированию отказа от устаревших технологий и приведения природоохранной отчетности в состояние, адекватно отражающее реальное положение дел на промышленных предприятиях, была реализована в изменениях к Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»¹ (далее — ФЗ № 7). В основу положен переход к так называемому технологическому нормированию, суть которого состоит в том, что вместо массива переусложненной разрешительной документации используется единый документ — комплексное экологическое разрешение (КЭР). Причем предприятия, применяющие на производстве технологии современного уровня, могут получать КЭР без обременений, в то время как те, которые продолжают использовать устаревшие технологии, должны взять на себя обязательство провести модернизацию производственных процессов. Это обязательство представляет собой так называемую программу повышения экологической эффективности, на период реализации которой должны быть установлены несколько более высокие платежи за НВОС, а для предприятий, менеджмент которых совсем не собирается отказываться от устаревших технологий, применяется повышающий коэффициент 100.

При этом возникает вопрос: что должен представлять собой и каким должен быть регуляторный инструмент, чтобы максимально объективно отличить современную технологию от устаревшей?

Сначала попробовали пойти по проверенному пути создания перечней². Но механизм применения перечней технологий всегда становится труднопреодолимым барьером на пути развития и модернизации, поскольку в этом случае основные усилия предприятия направляются на собственно попадание в перечень, а не на модернизацию. Администрирование таких перечней само по себе весьма подвержено коррупционным провокациям. Иными словами, перечень технологий как регуляторный инструмент может использоваться для ограничений и запрещений, но совершенно не годится для стимулирования развития.

Стало понятно, что простым перечислением технологий, известных на сегодняшний день, не получится адекватно провести их разграничение на современные и устаревшие. Поэтому было предложено классифицировать технологии не по названиям, а по существенным признакам, т.е. положить в основу такой классификации ограниченные наборы значимых технологических показателей, характеризующих производственные процессы как можно более полным образом. Из-за технологических, технических, ресурсных отраслевых особенностей такие наборы будут специфичны для каждого сектора промышленности.

Инструмент эколого-технологического регулирования

Термин «наилучшая доступная технология» был введен в правовое поле изменениями в ФЗ № 7 для обозначения установленной на конкретный период времени границы между современной и устаревшей технологиями. По своему содержанию он представляет собой набор значений технологических показателей, с помощью которых можно путем количественного сравнения провести такое разграничение.

Тогда появилась идея создания документов в области стандартизации, которые были названы «информационно-техническими справочниками по наилучшим доступным технологиям». Предполагалось, что их роль не будет ограничиваться исключительно описанием основных технологических процессов, природоохранного оборудования и управленческих решений. Комплексное применение таких документов должно, с одной стороны, обеспечивать соответствие предприятия требованиям законодательства, а с другой — позволять ему демонстрировать приверженность как национальным, так и глобальным целям устойчивого развития [2, 3].

ИТС НДТ разрабатываются на основе прозрачной процедуры экспертного обсуждения в специально создаваемых технических рабочих группах, в которых объединяются специалисты различных категорий: представители промышленности, отраслевых научно-исследовательских институтов, преподаватели вузов и активисты общественных организаций. В открытой профессиональной дискуссии вырабатываются как наборы показателей, в достаточной мере характеризующих отраслевую специфику рассматриваемых технологий, так и их значения, позволяющие на текущий момент разграничить современные и устаревшие технологии [1, 3]. Периодически ИТС НДТ подлежат пересмотру и актуализации с уточнением технологических показателей и их значений³. Такой подход стал итогом долгой и напряженной дискуссии представителей делового сообщества и природоохранных регуляторов, в результате которой был достигнут компромисс между стремлением ужесточить (и постоянно ужесточать) экологические требования и реальными возможностями предприятий в части перехода к более современным, эффективным технологиям.

Все ИТС НДТ разделены на группы и приписаны к ответственным федеральным органам исполнительной власти (ФОИВ), т.е. к министерствам и ведомствам, в соответствии с закрепленными сферами государственного регулирования. Так, Министерство промышленности и торговли РФ отвечает за разработку и актуализацию 32 справочников, Министерство природных ресурсов и экологии РФ — 8, Министерство энергетики РФ — 6, Министерство сельского хозяйства РФ — 5, Министерство экономического развития РФ и Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии — по 1 ИТС НДТ.

Именно ответственные ФОИВ инициируют актуализацию ИТС НДТ. Как изначальная разработка, так и актуализация справочников включают процедуру бенчмаркинга, т.е. сопоставительного анализа предварительно полученных от хозяйствующих субъектов данных, описывающих технологические процессы, технические и управленческие решения и достигнутые показатели, которые характеризуют ресурсную и экологическую эффективность производства.

Процедура бенчмаркинга состоит из ключевых этапов, обеспечивающих верифицируемость и надежность получаемых данных⁴:

• определение задач (выбор отрасли, показателей для сравнения);
• осуществление сбора данных (сведений о потреблении энергии, типах топлива, ключевых технологических процессах, используемой средозащитной технике);
• анализ данных с помощью применимых методов (статистический анализ, анализ временных рядов и сравнение с эталонными показателями);
• оценка лучших практик и установление характеризующих их показателей эмиссий (которые называются технологическими), показателей ресурсной (в т.ч. энергетической) эффективности и индикативных (ориентировочных) показателей углеродоемкости;
• составление рекомендаций, описывающих технологические, технические, управленческие решения, которые позволяют достичь указанных выше показателей;
• мониторинг эффективности применения решений, внедрения НДТ, достижения установленных показателей.

По мере разработки и актуализации ИТС НДТ некоторые из ответственных ФОИВ стали понимать, что инструмент разграничения технологий на современные и устаревшие позволяет эффективно выстраивать механизмы регулирования для решения и других задач проводимой ими государственной политики (рис. 1).

Рис. 1. Область применения ИТС НДТ в государственной политике Российской Федерации (составлена автором на основе [1, 4]).
МВК — Межведомственная комиссия по вопросам льготного кредитования инвестиционных проектов; ФРП — Фонд развития промышленности;
КЭР — комплексное экологическое разрешение; ППЭЭ — программа повышения экологической эффективности;
КОММод — программа «Конкурентный отбор мощности и проектов модернизации тепловых мощностей»

Так, Минпромторг России для некоторых своих мер поддержки в рамках Федерального закона от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ⁵ принял технологические показатели эмиссий и показатели ресурсной эффективности из ИТС НДТ. Минэкономразвития России для таксономии зеленых проектов использует индикативные показатели углеродоемкости, а также показатели ресурсной, в т.ч. энергетической, эффективности, установленные в ИТС НДТ⁶.

Необходимо различать меры, нацеленные на ограничение и запрещение, и те, которые призваны поддержать развитие экономики. Ограничения и запрещения устанавливаются как обязанность участников выполнять установленные требования при ведении хозяйственной деятельности. Инструмент КЭР представляет собой именно ограничительную меру. Как показывает практика, ограничительные требования разумно устанавливать на таком уровне, чтобы примерно 15–20% объектов негативного воздействия на окружающую среду в ранговом распределении, полученном при выполнении бенчмаркинга, вынуждены были повышать экологическую эффективность, сокращать выбросы и сбросы загрязняющих веществ. Это способствует восприятию участниками установленной нормы как справедливой и не разрушает мотивацию для дальнейшего развития [5].

Если же проводимая политика по характеру мотивирующая, т.е. состоит из мер поддержки, которыми участники могут воспользоваться «по желанию», то эффективно действующей и воспринимаемой как разумная и справедливая считается, как правило, «более зеленая» норма, устанавливаемая на уровне 30–45% от максимального значения соответствующего показателя в ранговом распределении. В различных отраслях в когорте лидеров и стремящихся стать таковыми может быть разное число предприятий. Меры поддержки Минпромторга России, льготы для зеленого финансирования Минэкономразвития России — это варианты мотивирующей политики [4, 5].

Заключение

ИТС НТД положили начало новой практике государственного регулирования. Обязательные к исполнению требования вырабатываются следующим образом: сначала на основе открытого обсуждения на экспертном уровне создается «система отсчета» — набор показателей, которыми может быть достаточным образом охарактеризован объект регулирования, после чего принимается решение о значениях этих показателей, отделяющих приемлемое от неприемлемого на текущем уровне развития, т.е. современное от устаревшего.

Полученные результаты фиксируются в ИТС НДТ, который сам по себе не имеет статуса обязательного для применения. Обязательными требования становятся в процессе проведения прозрачной процедуры их установления и последующей оценки соответствия.

Важным элементом такого типа регуляторики становится предсказуемость внесения изменений в действующие правила, что очень важно для промышленности. Из институциональной теории известно, что регулярная смена требований и норм разрушительно действует на реальный сектор экономики.

На основе такого механизма, в рамках которого представители делового сообщества сами принимают участие в выработке правил и установлении норм, создаваемые институты госрегулирования будут функционировать с минимальными издержками, а также содействовать не показному, а реальному развитию, поскольку для хозяйствующих субъектов быть добросовестными и ответственными станет выгодно.

ЛИТЕРАТУРА

1. Волосатова А.А., Пятница А.А., Гусева Т.В., Almgren R. Наилучшие доступные технологии как универсальный инструмент совершенствования государственных политик // Экономика устойчивого развития. — 2021. — № 4. — С. 17–23. DOI: 10.37124/20799136_2021_4_48_17.
2. Белобрагин В.Я., Салимова Т.А., Бирюкова Л.И. Стандартизация в достижении целей устойчивого развития ООН // Стандарты и качество. — 2019. — № 7. — С. 32–38.
3. Скобелев Д.О., Гусева Т.В., Чечеватова О.Ю. и др. Сравнительный анализ процедур разработки, пересмотра и актуализации справочников по наилучшим доступным технологиям в Европейском союзе и Российской Федерации. — М.: Перо, 2018. — 114 с.
4. Гусева Т.В., Волосатова А.А., Тихонова И.О. Направления совершенствования таксономии зеленых проектов для устойчивого развития промышленности // Известия Самарского научного центра Российской академии наук. — 2022. — Т. 24. — № 5. — С. 28–35. DOI: 10.37313/1990-5378-2022-24-5-28-35.
5. Доброхотова М.В., Скобелев Д.О. Организа­ционно-экономический механизм регулирования углеродоемкости в промышленности // Вестник евразийской науки. — 2023. — Т. 15. — № 1. — 24.

REFERENCES

1. Volosatova A.A., Pyatnitsa A.A., Guseva T.V., Almgren R. Best available techniques as a universal instrument for improving state policies. Ekonomika ustoy­chivogo razvitiya [Sustainable Development Eco­nomy], 2021, no. 4, pp. 17-23 (in Russian). DOI: 10.37124/20799136_2021_4_48_17.
2. Belobragin V.Ya., Salimova T.A., Biryukova L.I. Standardization in achieving the un sustainable development goals. Standarty i kachestvo [Standards and Quality], 2019, no. 7, pp. 32-38 (in Russian).
3. Skobelev D.O., Guseva T.V., Chechevatova O.Yu., et al. Сomparative analysis of the drawing up and review of reference documents on best available techniques in the European Union and in the Russian Federation. Мoscow: Pero; 2018: 114 pp.
4. Guseva T.V., Volosatova A.A., Tikhonova I.O. Directions for improving the green projects taxonomy for sustainable development of industry. Izvestiya Samarskogo nauchnogo tsentra Rossiyskoy akademii nauk [Izvestia of Samara Scientific Center of the Russian Academy of Sciences], 2022, vol. 24, no. 5, pp. 28-35 (in Russian). DOI: 10.37313/1990-5378-2022-24-5-28-35.
5. Dobrokhotova M.V., Skobelev D.O. Organisational and economic mechanism for regulating industrial carbon intensity. Vestnik yevraziyskoy nauki [Bulletin of Eurasian Science], 2023, vol. 15, no. 1, 24 (in Russian).

¹ Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 8 августа 2024 г. № 296-ФЗ).
² Распоряжение Правительства РФ от 20 июня 2017 г. № 1299-р (ред. от 29 ноября 2023 г.) «Об утверждении перечня основного технологического оборудования, эксплуатируемого в случае применения наилучших доступных технологий, в целях применения подпункта 5 пункта 1 статьи 259.3 Налогового кодекса РФ».
³ Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2022 г. № 1537-р «Об утверждении поэтапного графика актуализации информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям».
⁴ ГОСТ Р 113.00.14–2023 «Наилучшие доступные технологии. Методические рекомендации по проведению сравнительного анализа производств при разработке информационно-технического справочника по наилучшим доступным технологиям».
⁵ Федеральный закон от 31 декабря 2014 г. № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2024 г. № 443-ФЗ).
⁶ Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2021 г. № 1587 (ред. от 30 декабря 2023 г.) «Об утверждении критериев проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития в Российской Федерации и требований к системе верификации инструментов финансирования устойчивого развития в Российской Федерации».

01.08.2025

---

448

Поделиться: